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舊文重提:爲什麼中國改革開放後還出了計生政策

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童大煥 獨立學者

 

2015年10月30日中共中央宣佈開放全面二胎政策,可視爲執行了35年的計劃生育政策基本結束。反對計劃生育政策者皆視計劃生育爲後患無窮之惡政,但很少人去想這樣一個問題:爲什麼這樣一個非常不好的政策,卻會在被視爲當代中國現代化開端的改革開放以後開始實施?衆所周知,1978年被視爲改革開放元年。當年5月11日,《光明日報》發表特約評論員文章《實踐是檢驗真理的唯一標準》,標誌着當代中國改革開放拉開了思想與輿論的序幕。但爲什麼1980年中央卻發佈《中共中央關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》,到1982年中共中央、國務院發出《關於進一步做好計劃生育工作的指示》,將計劃生育定爲基本國策?不是改革開放了嗎,怎麼還會出如此荒唐的政策?

 

依我看,計劃生育的伏筆,其實早在1954年即已埋下!

 

1958年1月9日,新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》頒佈。戶籍制度由此建立。從1958年人民公社建立開始,中國步入了一個漫長的城鄉分割二元體制。該條例及配套制度,爲限制農村人口流入城市提供了詳細的制度安排。在此前的1954年,中國公民的遷移自由已經從憲法中被取消。在1952-1957年中國一五計劃時期,大約有2000多萬農民工已經自由流動進入城市。但從1959年到1960年,大概用兩年左右的時間,又從城裏遷出2000萬人。

 

1964年,國務院轉批公安部戶口遷移相關規定的基本要點時提出兩個「嚴加限制」:對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制;對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。1977年,國務院第一次正式提出嚴格控制「農轉非」,此後公安部具體規定了「農轉非」的內部控制指標,即每年從農村遷入市鎮的「農轉非」人數不得超過現有非農業人口的1.5‰。

 

在嚴格的戶籍管理制度下,上個世紀整個六七十年代自動流動的人口幾乎沒有。「吃商品糧」成爲人人羨慕的對象,而途徑只有三條:參軍、上大學、當幹部。城市生活柴米油鹽都是憑戶口憑票證供應,沒有票證,意味着無法生存。

 

上面的文字讀來平靜,但你不知道背後有多少淚水和血腥。戶籍制度直接衍生物之一就是收容遣送制度,直到2003年才廢止。2003年3月17日晚上,任職於廣州某公司的湖北青年大學生孫志剛在前往網吧的路上,因缺少暫住證,被警察送至廣州市「三無(無身份證、無暫居證、無用工證明)人員收容遣送站」,後死於非命。由此撕開了收容遣送制度部門利益追逐和草菅人命的冰山一角,媒體和法學家強烈呼籲,剛上任的新一屆中央領導集體順水推舟,廢除了這個制度。

 

直到20世紀80年代初期,中央才從文件上允許農民自帶口糧進城,但文件和媒體對他們的稱呼還是「盲流」。80年代中後期,隨着戶籍制度的鬆動,「農轉非」控制指標有所調整,一些地方開始規定農民交納一定數額費用(時稱「城市增容費」)就可成爲當地市民。城鎮非農業戶口商品化的「星星之火」由此點燃,並以燎原之勢蔓延至全國。據有關報道,到1994年上半年,全國約有17個省共300多萬人購買了城市戶口,此項收入高達250億元,這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。

 

時至今日,戶籍制度的餘威仍在,典型表現爲對城市新移民在子女上學和高考、購房、購車等方面的歧視性政策。

 

戶籍管制的直接後果是城市化受阻,城市化受阻的直接後果是人與資源的矛盾越來越突出!當全世界都在上世紀80年代開始全面進入「資源的詛咒」的新發展階段的時候,中國大陸卻還在被人與資源的緊張與矛盾搞得焦頭爛額!「資源的詛咒」是指豐裕的資源對國家和地區的經濟增長並不是充分的有利條件,反而是一種限制。也就是資源越豐富往往發展越落後。這個理論在今天已被充分證實,不論什麼樣的制度、什麼樣的地區,都普遍適用。

 

在中外歷史上史無前例的嚴厲戶籍管制下,中國大陸的城市化率從1949年到1978年,長達29年時間才提高了7.28%(從10.64%到17.92%),考慮到這是以城市戶籍人口爲統計方法,大量公職人員(比如教師、軍人、鄉鎮一級政府工作人員等)實際上還是住在鄉下,因此真實城市化率比這還低得多。

 

這個城市化水平不僅遠低於世界平均水平乃至遠低於同期更落後的發展中國家,也遠遠低於中國大陸自身發展的要求。可資對照的是,1978年改革開放逐漸允許農民進城以後,到1998年,中國大陸城市化率由17.92%增長到30.4%,20年時間增長了12.48%,速度大大加快;1998年城市住房私有化開始以後,速度又進一步加快,到2011年已達51.27%,13年時間增長20.87%。

 

城市化正常進行,人與資源的矛盾就會緩解甚至出現越有資源反而越落後的「資源的詛咒」;城市化進程受到人爲阻礙,人與資源的矛盾就會越發突出。這是一個普遍規律。

 

計劃生育決策前後,中國面臨的是這樣一種狀況:

 

1.節制生育成爲當時的主流觀點,包括馬爾薩斯(英國經濟學家,認爲人口增長不可避免地要導致饑饉、戰爭和疾病,呼籲採取果斷措施,遏制人口出生率)和馬寅初(被譽爲「中國人口學第一人」,主張「節育」)在內,都是傾向於控制人口。當時美國人德內拉·梅多斯寫的《增長的極限》提出的人口爆炸的說法,對世界影響也極大。

 

建國之初,馬寅初就提出了人口增長過快的危害,劉少奇、周恩來、鄧小平等中央領導都表態贊成節育,毛澤東一開始也認爲「這個問題很值得研究。要提倡節育,要有計劃地生育。我看人類是最不會管理自己了。」很快,大躍進成爲毛澤東的一個思想轉折點,他說:「人口問題,目前還不嚴重,可以達到八億時再講人口過多。」1957年11月3日,《人民日報》社論提出「大躍進」口號,各地放衛星,毛主席因此認爲:「現在看起來搞十幾億人口也不要緊,把地球上的人通通集中到中國來糧食也夠用。」

 

但是緊接着,人民公社大躍進直接導致3800萬左右人被餓死。這很容易被理解爲人口太多。

 

2.文化大革命(1966到1976)進行兩年後,中國各個領域一片大亂,政府機構癱瘓,工廠停工,學校停課,領導成了敵人,人與人之間充滿對立,派別之間的分歧發展成武鬥,用上了真槍實彈。城市已經無法安置2000來萬1966-1968年三年中畢業的初、高中(「老三屆」)學生的就業。如果讓他們仍然滯留在城市,又無法繼續學業,後果肯定是嚴重的。於是,知識青年上山下鄉的動機從最初改變農村面貌的個人理想主義變成了政府解決就業的途徑。

 

但知青下鄉沒有解決問題卻製造了更多的問題。乃至於雲南知青暴動要回城。事情到1979年才基本上以允許回城的方式解決。

 

受制於當時體制和思想自由度不夠,計劃生育決策出台前後的中國面臨兩大困境:

 

第一大困境是現實困境。農民生活困苦,農村看不到出路(這也才會有80年代初的允許農民自帶口糧進城);而知青回城也看不到解決就業的途徑。城也不對,鄉也不對。哪裏還有個對路呢?

 

第二大困境是思想困境。沒有思想自由,缺乏足夠的觀點交鋒,對歷史和現實的反思就不可能反省到當時社會經濟現實困境的產生,恰恰是計劃經濟和戶籍限制了人口流動的結果這一個根本層面上!

 

正是在這兩大困境之下,螺絲殼裏做道場,走投無路之際,當時的決策者自然而然能想到的就是控制人口!之所以節制生育的理論當時在全球都堪稱時髦但只有在中國大陸出現,原因就在於其它國家和地區沒有出現我們這裏出現的兩大困境。

 

被稱爲「計劃生育之父」的田雪原接受《新聞極客》採訪時如此回顧35年前那場事關重大的決策:「1980年3月到5月,中共中央書記處委託中共中央辦公廳,連續召開了5次人口座談會。前兩次討論今後二十年和更長遠一些時間的人口政策,提出『提倡一對夫婦生育一個孩子』,會遇到哪些問題,如何應對等。到第四次會議時,帶有總結性質,時任中央政治局委員、國務院副總理、國務院計劃生育領導小組組長陳慕華,將撰寫座談會向中央書記處的報告的任務,壓到我頭上。最後一次會議在中南海勤政殿舉行,中央和國務院有關部委領導20多人出席,討論報告稿並進一步修改。 座談會上發言的人,異口同聲的說:『中國人口太多了,住房困難,生活必需品緊張……』」

 

對於計劃生育這樣在現在看來是用一個錯誤的決策修正另一個或多個錯誤決策的做法,在當時情境看來,其實是一種基本共識,勢所必然。

 

如果要說戶籍制度和計劃生育對今天有什麼經驗教訓,我想說的是:

 

第一,思想的自由市場太重要了!有真正自由的爭論,可能延緩決策的過程。但沒有真正自由爭論和觀點自由市場的競爭,出錯的概率大增,造成的後果,將是任何人都承擔不起,只能由整個國家和民族共同承擔;

 

第二,人類對以控制爲特徵的計劃理性應當保持足夠的謙抑,寧可採取適當放任無爲的態度和方法,也不要對自己的計劃理性過於自負。雖然每個人都會出錯,但個體出錯造成的後果和危害,比整體出錯那真是輕微多了。這在事關個體自由和社會公平的領域,尤其要慎重。

 

至於計劃經濟在漫長實施過程中,因爲執行機構利益化所造成的種種異化(戶籍制度和收容遣送制度亦是),更是罄竹難書。當時的計劃是影響一代人,但今天事實上僅僅從生理上就已經影響整體三代人(50後中後期、60、70後和80後前期),更別說觀念上的影響。事實上,從沒有計劃生育制度的日本和中國台灣等地,在城市化的背景下都已經進入了需要鼓勵生育的少子化發展階段。

 

有人轉引某計生工作人員說的話,斷非誇張。其曰:我們計生工作,對於富人,是千方百計要讓他生下來,才好罰款;對於窮人,則是千方百計要將他(或她,孩子)打下來,才能完成計生指標。人們評論曰:原來你們的工作,一是謀財,二是害命。

 

1994年9月21日發生的北京建國門槍戰事件,可能是計劃生育歷史上最激烈最血腥的一筆歷史。當天,駐守在通縣(現爲通州區)的北京衛戍區三師十二團的中尉連長、剛滿三十歲、來自河南農村的神槍手田明建,在開槍打死其長官和戰友後,攜槍向天安門廣場進發,在建國門與趕來的警察發生激烈槍戰。伊朗外交官和他的一名孩子當場死亡;7名警察犧牲,20多名群衆傷亡。該案造成包括團政委在內的數十名官兵傷亡、多位平民及7名武警和公安民警死亡。起因是田在農村的妻子懷了二胎,被部隊通知地方計生辦,派人帶其妻去鄉里作強制人流,結果由於懷孕已近七個月,出了醫療事故,不但孩子(後證實爲男嬰)沒了,大人也因失血過多險些死亡,留下了後遺症。

 

我寫這篇文章的早晨,友人趙國君兄轉來索維克·查克拉瓦地(Sauvik Chakraverti)《爲了窮人,政府必須從市場中走開》的雄文,簡直是神助我也!錄其中一段文字作爲本文的結尾:

 

「政府不能製造就業:它只會收稅和消費。只有經濟是自由的以及人們在經濟活動中不受來自政府老爺的阻礙,就業才會產生。在『鄉下』,有大量『沒有土地的勞動者』和『貧困的農民』,其失業情況如何?很簡單,事實是他們將過着自給自足的生活並註定一生貧困。他們沒有過剩的產品拿到市場去交易。在印度的鄉下花錢去『創造』就業毫無道理。更合理的是,建設一個有500座自由貿易城市的國家,並請那些來自農村的窮人移居到這些城市,參與到更可能詳盡的勞動分工中去。隨着發展,國家從農業中獲得的財政收入將會減少,服務業和生產業都會超越農業。如果更多的人們被捆綁在依賴農業的生計中,他們將註定一生貧窮。城市化是幫助農村窮人的最好辦法。在自由貿易下,哪怕他們在路邊開個小店,也將等同於獲得『就業』。今天,我們有一個城市發展部門和扶貧部門,這些系統都是在壓榨街道小販的賦稅。而所有窮人真正需要的是自由。爲了窮人,政府必須從市場中走開。」

 

他說的是印度,對中國同樣適用。計劃生育和戶籍管制的歷史告訴我們:以爲擁有最強大力量的政府,到頭來一定會變成最無能最無力的政府!就像當初計劃生育決策時面臨的困境一樣!

 

 

中国妇权Women’s Rights in China
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